La moneta unica, in assenza delle istituzioni statuali necessarie, è tenuta in piedi soltanto dalla BCE, diventata nel corso della crisi dell’euro prestatore non ufficiale di ultima istanza. Tuttavia, la legittimità della BCE si fonda sul principio della banca centrale indipendente e più in generale su quella ideologia neoliberale che decenni di bassa inflazione e crescita lenta mettono sempre più in discussione. L’incapacità della UE di darsi istituzioni statuali, combinata con l’ascesa delle istanze dei partiti cosiddetti populisti che implicitamente contestano la legittimità stessa della BCE, mette in serio dubbio la capacità della UE di rispondere alle future crisi e trasforma l’Europa da “assistente” dell’egemonia finanziaria statunitense in “generatore di rischi” per il sistema finanziario globale. Da Foreign Affairs.

di Kathleen R. McNamara, 12 gennaio 2018

Quando l’euro fu creato circa 15 anni fa, c’era l’ipotesi che la nuova valuta avrebbe potuto sfidare il dominio del dollaro USA come valuta internazionale di riserva. Ma il guardiano dell’euro, la Banca Centrale Europea (BCE), aveva poco desiderio per tale ruolo. Allo stesso modo, i mercati valutari hanno mostrato scarso sostegno all’idea di soppiantare l’egemonia del dollaro con l’euro, nonostante il passaggio a obbligazioni denominate in euro e un rafforzamento del valore dell’euro negli anni 2000. Ciò ha significato che l’UE, in gran parte, ha svolto un ruolo di “supporto” all’egemonia finanziaria statunitense, nel periodo postbellico fino ad oggi.

Ma ora, lo status di “assistente” dell’Europa potrebbe essere in discussione. Le forze populiste che sono emerse in tutto il continente mettono alla prova la legittimità dell’euro e minacciano le fondamenta sia istituzionali che ideologiche su cui poggia. Con questa incertezza, sorge la possibilità che l’UE si trasformi in un “generatore di rischio” all’interno dell’ordine finanziario globale o, forse ancora peggio, in un “saccheggiatore” del sistema stesso.

UNO SVILUPPO POLITICO INCOMPLETO

L’autorità sovrana della BCE è fondamentale per la più ampia stabilità del sistema finanziario globale. Ma una delle sue principali debolezze riguarda le particolarità dell’architettura dell’euro: a differenza di ogni altra valuta di successo, a livello europeo c’è solo la BCE, mentre mancano le più ampie istituzioni sociali e politiche necessarie a dare fondamenta stabili e durature alle valute. Sono quattro i ruoli per cui questo ampio assetto dell’autorità politica risulta necessario : funzionare da generatore affidabile di fiducia e liquidità per il mercato; fornire una solida regolamentazione del rischio finanziario; costruire meccanismi di redistribuzione fiscale e aggiustamento economico; creare la solidarietà necessaria ad affrontare tempi difficili. È questa mancanza di un governo più ampio che mette in pericolo l’euro e lo rende un potenziale “predone” del sistema finanziario internazionale, non le sue carenze come valuta ottimale, come hanno sostenuto alcuni economisti come Paul Krugman.

Per quanto riguarda il primo elemento, che serve come supporto visibile e a prova di bomba per rassicurare i mercati finanziari, la zona euro sta facendo relativamente bene. Sebbene in origine fosse stata creata come banca centrale iper-indipendente, dotata di un mandato ristretto per combattere l’inflazione e proteggere il valore dell’euro, la BCE nel corso del tempo si è dimostrata più innovativa nel fornire fiducia e liquidità di quanto immaginassero i suoi creatori quando si incontrarono a Maastricht nei primi anni ’90. In particolare, la BCE, sotto la guida di Mario Draghi, ha emesso centinaia di miliardi di euro in prestiti di emergenza alle banche europee negli anni successivi all’implosione dell’economia greca a seguito della recessione globale del 2008. La politica monetaria rispecchia in qualche misura la decisione del Tesoro statunitense e della Federal Reserve nel 2008 di salvare le banche americane attraverso il Troubled Assets Relief Program [Programma di Aiuto agli Asset in Difficoltà, ndt]. Anche le Long Term Refinancing Operations [operazioni di rifinanziamento a lungo termine, ndt] della BCE, che prestano denaro a tassi di interesse molto bassi agli stati membri in difficoltà, rappresentano un significativo allontanamento dall’immagine della BCE come istituzione che non agisce per sostenere le entità in difficoltà finanziarie. Gli LTRO si sono dimostrati relativamente efficaci nel calmare i mercati e dare agli stati membri indebitati un certo spazio per fare le riforme, anche se le richieste di politica di austerità sono state gravemente dannose.

Queste nuove politiche e questi programmi sono stati accompagnati da una serie di dichiarazioni molto più energiche e apertamente politiche da parte dei dirigenti della BCE. Nell’estate del 2012, i commenti muscolari di Draghi che impegnavano la sua istituzione a fare “tutto il necessario” per salvare l’euro hanno ricevuto molta attenzione in Europa e negli Stati Uniti, ma è stata soltanto una delle molte dichiarazioni che sono venute dalla BCE durante la crisi della zona euro. In termini sia della sua capacità istituzionale che del suo ruolo nel dibattito politico, la BCE ha svolto un ruolo essenziale e inaspettato in quanto prestatore non ufficiale di ultima istanza, riducendo così il ruolo di potenziale “generatore di rischio” dell’UE.

Tuttavia, il secondo fattore, che richiede un’unione bancaria e finanziaria europea, è quello dove l’UE ha mostrato maggiore debolezza. La profonda integrazione finanziaria tra gli stati europei richiede un quadro onnicomprensivo per proteggersi dal contagio di crisi bancarie. Sebbene ci sia stato qualche movimento verso una tale struttura di unione bancaria, essa rimane incompiuta. La Commissione Europea, con il sostegno della BCE, ha avuto successo nell’ottenere un accordo su un meccanismo unico di vigilanza per le banche della zona euro. Questa iniziativa è guidata dalla BCE e fornisce un regolamento unico per tutte le banche. L’Autorità Bancaria Europea, creata nel 2011, è un nuovo importante attore che disciplina gli Stati della zona euro e quelli non appartenenti all’euro come parte del Sistema Europeo di Vigilanza Finanziaria. Questi sviluppi normativi e istituzionali, tuttavia, devono ancora includere elementi cruciali come l’assicurazione comune sui depositi, che proteggerebbe da una corsa catastrofica agli sportelli in tutta l’UE, e le regole di risoluzione bancaria devono ancora essere attuate per far fronte alle future crisi bancarie.

Il terzo elemento – l’unione fiscale ed economica – rimane il più irraggiungibile per l’UE. Anche se alcuni hanno sostenuto che l’UE ha bisogno solo dell’unione bancaria, politicamente più praticabile, l’unione fiscale rimane fondamentale per gestire gli inevitabili alti e bassi di una valuta comune, fornendo meccanismi per la redistribuzione fiscale e l’aggiustamento economico. Un’unione fiscale comporta la capacità di ricavare gettito attraverso le tasse, di redistribuire il denaro attraverso la spesa pubblica e di raccogliere fondi aggiuntivi attraverso strumenti di debito pubblico. L’UE attualmente non ha nessuna di queste funzioni esplicite, sebbene (meno visibilmente) redistribuisca fondi attraverso il suo Fondo Europeo di Sviluppo Regionale e il Fondo Sociale Europeo. Le proposte degli “eurobond” e di altri modi di mutualizzare il debito nell’eurozona si sono rivelate politicamente provocatorie perché implicano un’integrazione politica molto più profonda di quella che molti in Europa sono disposti ad accettare, mentre in Germania suscitano in alcuni il timore di rimanere invischiati nelle spese dissolute dei loro vicini. Al posto di un’unione fiscale, la dirigenza dell’UE e i capi di stato e di governo hanno aggressivamente cercato di imporre programmi di austerità, che comportano riduzione del deficit e del debito, su società che stanno ancora barcollando per le conseguenze negative della crisi finanziaria. Tali sforzi sembrano molto più simili ai programmi di prestito condizionale ai prestiti di aggiustamento strutturale del FMI che ad un sistema amministrativo integrato che potrebbe tenere insieme un’unione monetaria. Questi programmi di austerità mettono a repentaglio il futuro dell’UE e, quindi, la stabilità nel più ampio ordine finanziario globale.

Infine, all’Unione europea manca anche un’unione politica più ampia, che costituisce il fondamento legittimo di tutte le altre valute. Sebbene negli ultimi 50 anni l’UE sia diventata notevolmente istituzionalizzata, con un quadro giuridico di tipo costituzionale e una serie di politiche e pratiche che incidono profondamente sulla vita quotidiana di tutti gli europei, non ha tutte le strutture amministrative di stampo statale che supportano tutte le altre valute nazionali. A scapito della stabilità europea e globale, semplicemente l’UE non ha creato la solidarietà sociale e le istituzioni politiche legittime per integrare adeguatamente l’euro in un quadro politico più ampio.

Poiché i meccanismi politici per stabilizzare l’economia europea rimangono elusivi, la crisi dei flussi di rifugiati e il reinsediamento dei migranti, la Brexit e l’ascesa di gruppi populisti anti-UE hanno gettato seri dubbi sul più ampio progetto europeo e hanno così trasformato il ruolo dell’Europa, da “assistente” a  “generatore di rischio” nell’ordine finanziario globale.

IL DECLINO DEL NEOLIBERALISMO

Ma le configurazioni istituzionali non sono l’unico fattore importante nel considerare la sicurezza del ruolo dell’UE nell’ordine finanziario globale. Anche le idee sono dispositivi essenziali e inevitabili di legittimazione. In effetti, l’iper-indipendente e politicamente isolata BCE è in parte il risultato della più ampia cultura del neoliberalismo, un insieme di idee che comprende una serie di politiche, come la rigida delega del controllo sull’offerta di denaro ad esperti scollegati dalla democrazia rappresentativa. Il razionale teorico alla base di questa idea è semplice: i politici che inseguono i voti probabilmente cercheranno di manipolare l’economia in modi che rendono felice la popolazione nel breve termine, ignorando la possibilità che le loro politiche monetarie generino problemi economici a lungo termine. L’isolamento delle banche centrali dall’influenza diretta dei funzionari eletti è stato uno dei cambiamenti di governo più importanti a livello globale negli anni ’90. La BCE, istituita nel 1999, ha portato l’indipendenza della banca centrale all’estremo, avendo soltanto deboli canali di rappresentanza e supervisione politica.

L’indipendenza della banca centrale ha raggiunto uno status formidabile nella vita politica contemporanea, con pochi dubbi sulla sua logica o efficacia. Ma le prove a sostegno dell’indipendenza della banca centrale sono sempre state contrastanti, nel migliore dei casi. Questa contraddizione può essere spiegata da ciò che chiamo diffusione di una “narrativa razionale”. I governi come quelli della zona euro scelgono di delegare il potere finanziario per acquisire importanti proprietà legittimanti e simboliche, che sono particolarmente allettanti in tempi di incertezza o difficoltà economiche.

Questa dinamica è razionale e strumentale, ma solo se inserita in un contesto culturale e storico molto specifico che legittima quella delega, la cultura del neoliberismo. Invece, il passaggio a una banca centrale indipendente sembra solo proteggere la politica monetaria dalla politica. Infatti, come ha sostenuto Jacqueline Best in Foreign Affairs, cementa un insieme specifico di ideologie e posizioni partigiane che favoriscono determinati gruppi sociali, in particolare gli investitori, rispetto ad altri, come i lavoratori. La BCE ha beneficiato del forte consenso sulla desiderabilità dell’indipendenza della banca centrale, che è stata parte integrante della svolta neoliberale dagli anni ’90 in poi.

La domanda è questa: dopo diversi decenni di bassa inflazione e crescita lenta, questa legittimazione delle banche centrali indipendenti potrà continuare? Questo è tutt’altro che chiaro, poiché gli effetti disastrosi delle politiche di austerità imposte ai paesi debitori come Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo e Spagna hanno creato profonde divisioni politiche e hanno alimentato le fiamme della reazione populista contro l’isolata tecnocrazia europea. Mentre partiti euroscettici emergono in tutta l’UE per sfidare il consenso liberale ortodosso che ha governato l’UE, non è chiaro se i fondamenti che legittimano la BCE e l’euro oggi siano ancora validi. Se la giustificazione dell’indipendenza della BCE è messa in discussione, ma la configurazione istituzionale dell’UE non è aggiornata per dare all’euro l’autorità politica di cui ha bisogno, è molto probabile che l’UE avrà moltissime difficoltà.

Proprio come gli osservatori ora temono che gli Stati Uniti siano in una posizione strutturalmente indebolita a causa dell’apparente rifiuto del ruolo di “nazione indispensabile” degli Stati Uniti da parte del presidente Donald Trump, lo sviluppo politico incompleto dell’UE e la reazione contro l’ideologia che legittima la BCE mettono in discussione la capacità dell’Europa di affrontare crisi future. Questi fattori rendono l’UE un “generatore di rischio” come minimo e un potenziale “saccheggiatore” nell’ordine finanziario globale nel peggiore dei casi. Il sistema finanziario globale non può permettersi un simile esito.

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